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IL BUON ANDAMENTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: I CONTRIBUTI DEL DECRETO 231 - di Carlo Manacorda, Docente di Pianificazione, programmazione e controllo delle aziende pubbliche, Università degli Studi di Torino



1. NOTE INTRODUTTIVE


Anche per finalità di approfondimento connesse all'esercizio della giurisdizione nella materia, le analisi della dottrina che riguardano il decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, (dopo: decreto 231, o decreto, o 231) privilegiano, per lo più, le regole e gli istituti che sostanziano la responsabilità amministrativa delle società e degli enti, ovvero la escludono. La complessa struttura del decreto ne consente, tuttavia, anche letture da altre ottiche. Tra queste, quella di valutare se esso abbia qualche ricaduta positiva diretta sullo svolgimento dell'attività della Pubblica Amministrazione. Più in particolare, vedere se la sua presenza nell'ordinamento possa giovare al regolare funzionamento dei pubblici uffici. In buona sostanza, chiedersi se e come esso possa contribuire al "buon andamento" della Pubblica Amministrazione, che è – come noto - precetto costituzionale in quanto irrinunciabile convenienza per la collettività.
La risposta a questa domanda viene, essenzialmente, dalla considerazione di alcune sue norme; quelle, cioè, che contemplano le sanzioni per gli illeciti amministrativi dipendenti da reato (capo I, sezione II), e quelle che contengono l'elenco dei reati presupposto della responsabilità amministrativa degli enti (capo I, sezione III). Riteniamo, infatti, che i contributi del decreto 231 al "buon andamento" della Pubblica Amministrazione possano derivare proprio dalla sinergia di queste nor-me; e ciò tanto in via preventiva, vale a dire come fattori di dissuasione alla commissione degli illeciti, quanto successivamente alla commissione di essi, allorché le punizioni inflitte per la violazione delle sue disposizioni rimuovono la turbativa intervenuta nell'ordine sociale. Riteniamo, altresì, che il decreto stia contribuendo al "buon andamento" della Pubblica Amministrazione per così dire indi-rettamente quando ha cominciato a essere richiamato o assunto come modello di riferimento da enti non tenuti alla sua applicazione (enti pubblici territoriali), ma che ne hanno giudicato, positivamente, l'azione sia per le metodologie operative che introduce allo scopo di impedire che si verifichino le ipotesi di responsabilità amministrativa (adozione di modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire i reati), sia per gli schemi di governance che prevede, parimenti, a questo fine (affidamento della vigilanza sul funzionamento dei detti modelli ad un apposito organismo dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo).
Ciò premesso, riteniamo che l'esame che ci prefiggiamo debba essere preceduto da qualche annotazione sul concetto di "buon andamento" della Pubblica Amministrazione.


2. IL "BUON ANDAMENTO" DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

L'articolo 97, comma 1, della Costituzione, sotto la rubrica: "La Pubblica Amministrazione", recita: "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione". La norma (ri)afferma, dunque, un principio fondamentale – sorto con la nascita degli stati democratici e presente in tutti gli ordinamenti moderni - che concepisce l'amministrazione pubblica come soggetto che deve perseguire, esclusi-vamente e nel modo migliore, gli interessi dei cittadini; donde la facoltà loro riconosciuta di agire contro di essa qualora i suoi atti risultino contrari a loro situazioni soggettive .
Il principio del "buon andamento" della Pubblica Amministrazione – talora espresso, più semplicemente, come principio di "buona amministrazione" – tradizionalmente impone che l'attività amministrativa pubblica si svolga, in primo luogo, nel rispetto della legge (principio di legalità: infra, nota 9). Tuttavia, considerando che per il soddisfacimento degli interessi pubblici la Pubblica Amministrazione deve seguire anche regole di condotta non giuridiche, occorre che queste assicurino che la sua azione si svolga con prontezza, semplicità, speditezza, economicità ed adegua-tezza . Taluno identifica queste caratteristiche dell'azione amministrativa nel principio di efficienza . Il "buon andamento" è, dunque, una sintesi del principio di legalità e di quelli di efficacia ed economicità, nei termini che preciseremo appena dopo.
Come s'è visto, l'articolo 97 della Costituzione evoca, congiuntamente, i principi del "buon andamento" e dell'imparzialità dell'amministrazione. L'imparzialità impone che ogni autorità pub-blica, nell'esercizio delle attività amministrative, consideri in modo oggettivo i vari interessi pubblici e privati che è chiamata a valutare. In altre parole l'amministrazione, nell'esercizio delle proprie funzioni, non deve discriminare la posizione dei soggett.....

 

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