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CORRUZIONE INTERNAZIONALE E RESPONSABILITA' DEGLI ENTI - di Tomaso Emilio Epidendio, Giudice presso il Tribunale di Milano, Sezione per il Riesame




1. IL FENOMENO DELLA CORRUZIONE INTERNAZIONALE: CARATTERISTICHE GENERALI E RAGIONI DELLA DISCIPLINA INTERSTATUALE.
Con il sintagma "corruzione internazionale" ci si intende riferire - in prima approssimazione e in via di definizione stipulativa - a quei casi nei quali vengono dati (o promessi) denaro o altre utilità a un pubblico ufficiale straniero per ottenere un atto a vantaggio di un ente che ha la sede (od opera) in uno Stato diverso da quello dell'ordinamento di appartenenza del pubblico ufficiale: ad esempio il pagamento di una somma di denaro a un pubblico ufficiale straniero per ottenere a favore di una società commerciale italiana l'assegnazione di un appalto da parte di un ente pubblico nel medesimo Paese straniero, o per ottenere una concessione necessaria per svolgere una determinata attività in quello stesso Paese.

Il fenomeno in parola è divenuto di sempre maggiore importanza pratica con il progressivo allargamento del mercato in cui un ente giuridico è operativo e attivo dal punto di vista economico: la cd "internazionalizzazione del mercato" ha infatti moltiplicato le occasioni di contatto con pubblici ufficiali di Stati diversi da quello in cui l'ente giuridico è costituito, o ha la sua sede operativa, ciò in ragione del fatto che si sono fatti sempre più numerosi i casi in cui l'attività dell'ente non è più limitata al territorio dello Stato di origine.

In connessione alla crescita del fenomeno si sono tuttavia manifestati con maggiore evidenza gli effetti distorsivi della concorrenza internazionale che tali pratiche hanno comportato, in connessione al diverso trattamento riservato, nel Paese di origine dell'ente, alle pratiche corruttive di pubblici ufficiali stranieri: risultavano infatti discriminatoriamente favorite quelle imprese costituite come enti in Paesi ove la corruzione internazionale era tollerata o addirittura agevolata , rispetto a Paesi ove dette pratiche comportavano sanzioni non solo per le persone fisiche che le avevano realizzate, ma anche per gli enti giuridici e le imprese che ne avevano tratto vantaggio.

Dall'esigenza di evitare simili effetti distorsivi è perciò nata l'urgenza, maggiormente sentita a livello internazionale che non dei singoli Stati, di disciplinare (e sanzionare) il fenomeno della corruzione di pubblici ufficiali stranieri.

Ciò spiega perché la disciplina interna, compresa quella dettata in Italia, trovi la propria in origine in obblighi pattizi (o comunque in normativa internazionale o comunitaria), alla base sia della stessa legge italiana sulla responsabilità degli enti, sia della norma di cui all'art. 322bis c.p. che punisce "peculato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri".

Pur costituendo perciò la corruzione internazionale la matrice storica dell'introduzione stessa della normativa italiana in materia di responsabilità da reato per gli enti giuridici diversi dalle persone fisiche, deve peraltro osservarsi come, sino ad ora, il D.Lgs. n.231/2001 abbia ricevuto principalmente applicazione per illeciti dipendenti da reati di corruzione di pubblici ufficiali appartenenti all'ordinamento dello Stato italiano.

Ciò è dovuto, ad avviso dello scrivente, alla particolare complessità della fattispecie di illecito dipendente dal reato di corruzione o concussione internazionale, complessità connessa alla particolare tecnica normativa utilizzata, caratterizzata da plurimi rinvii e da integrazioni normative, sia interne, sia tra fonti di diverso livello o appartenenti a differenti "corpora" normativi: infatti, dal punto di vista strettamente penale (e quindi della punizione delle persone fisiche) l'art. 322bis cit., dopo aver previsto alcuni elementi caratterizzanti della fattispecie disciplinata, rinvia per la sua completa descrizione ad alcune delle (e non a tutte le) norme incriminatrici previste nello stesso codice penale in relazione ai reati di concussione, corruzione e istigazione alla corruzione (da tempo sanzionati come delitti nel codice penale italiano); dal punto di vista della responsabilità dell'ente, l'art. 25 comma 4 del D.Lvo opera un articolato rinvio alle ricordate norme del codice penale, stabilendo che la sanzione prevista per l'ente si applichi anche quando il reato "è commesso dalle persone indicate nell'art. 322bis c.p."; il sopra descritto meccanismo di integrazione normativa risulta infine complicato ancor più dalla presenza di fonti internazionali adattate all'ordinamento statale interno attraverso la legge di ratifica ed esecuzione e di cui le stesse disposizioni interne sopra citate costituiscono attuazione.

In tale situazione normativa la questione delle conseguenze per l'ente italiano di condotte di corruzione internazionale – vale a dire dell'attività corruttiva svolta nei confronti di pubblici ufficiali stranieri da persone fisiche che operino nell'interesse dell'ente italiano medesimo - pone diverse questioni problematiche che iniziano solo adesso ad affiorare nella pratica e che rappresentano perciò l'opportunità di necessari approfondimenti, sia per le conseguenze che le conclusioni interpretative assumono a livello di relazioni internazionali tra Stati (specie in ordine all'esposizione dello Stato italiano ad eventuale responsabilità per inadempimento ad obblighi assunti in via convenzionale ), sia per chiarire cosa in effetti rischi l'ente italiano, operativo a livello internazionale, nel caso in cui un soggetto in posizione qualificata al suo interno corrompa un pubblico ufficiale straniero nell'interesse o a vantaggio dell'ente medesimo .

In primo luogo occorrerà quindi chiarire i problemi interpretativi che si pongono in relazione al reato di corruzione internazionale per esaminare poi quelli che si pongono in relazione all'illecito a carico dell'ente che dipende da quel reato.


2. IL REATO DI CORRUZIONE INTERNAZIONALE: IL QUADRO NORMATIVO E GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DI FATTISPECIE.
Il punto di riferimento per la disciplina interna della corruzione internazionale è rappresentato dall'art. 322bis c.p., introdotto dall'art. 3 della L. 29 settembre 2000 n. 300 che ha autorizzato la ratifica e dato esecuzione alla Convenzione di Bruxelles 26 luglio 1995 sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (con i protocolli di Dublino del 27 settembre 1996 e di Bruxelles del 26 maggio 1997) e alla Convenzione OCSE di Parigi del 17 dicembre 1997 sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali.

La norma in esame prevede l'applicabilità delle norme di cui all'art. 314 (peculato), 316 (peculato mediante profitto dell'errore altrui), da 317 a 320 (concussione con relative pene accessorie, corruzione per un atto dell'ufficio, corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio, corruzione aggravata dal conferimento di pubblici impieghi o stipendi o pensioni o dalla stipulazione di contratti con la pubblica amministrazione, corruzione in atti giudiziari, corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) e 322 (istigazione alla corruzione) ai membri di organi istituzionali delle Comunità europee (Commissione, Parlamento, Corte di Giustizia e Corte dei Conti), ai funzionari ed agenti delle Comunità europee, alle persone comandate dagli Stati membri che svolgano funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari e agenti delle Comunità europee, ai membri e addetti a enti costituiti sulla base dei trattati istitutivi delle Comunità europee, e a chi svolge funzioni o attività corrispondenti a quelli dei pubblici ufficiali e degli incaricati di pubblico servizio in Stati membri dell'Unione europea.

La norma del comma 1 dell'art. 322bis c.p. sembra pertanto avere una portata "interpretativa" - nel senso che risolve un dubbio ermeneutico che legittimamente poteva sorgere in ordine alla definizione di pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio stabilita negli artt. 357 e 358 c.p. "agli effetti della legge penale" - e cioè se il riferimento alla pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa ovvero alla prestazione di un pubblico servizio, contenuto in dette disposizioni, si riferisse solo a funzioni o servizi definibili "pubblici" in base all'ordinamento dello Stato (italiano) oppure si estendesse anche a funzioni o servizi definibili "pubblici" in base ad ordinamenti di altri Stati o in base all'ordinamento internazionale: la citata disposizione chiarisce, quindi, che la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, essenziale per l'integrazione dei reati di peculato, concussione, corruzione e istigazione alla corruzione, debba essere riconosciuta anche a determinati soggetti che vengono ritenuti dotati di analoghi poteri (rispetto a quelli riconosciuti dall'ordinamento interno) da parte di ordinamenti diversi da quelli dello Stato italiano.

In taluni casi la valutazione di equiparazione è fatta una volta per tutte dal legislatore - che parifica, ai soggetti qualificati secondo il diritto interno come pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio, i membri dei ricordati organi istituzionali delle Comunità europee nonché i funzionari e gli agenti delle medesime Comunità europee - secondo un meccanismo che potremmo chiamare di parificazione basta sulla qualifica soggettiva: in queste ipotesi al giudice non è riconosciuta alcuna autonomia interpretativa nel verificare se l'attività e i poteri riconosciuti ai soggetti di cui sopra possano ritenersi compresi nell'esercizio di una pubblica funzione o di un pubblico servizio, l'equiparabilità essendo posta direttamente dal legislatore.

In altri casi (soggetti comandati dagli Stati membri che svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle di funzionari o agenti delle Comunità europee ovvero soggetti che esercitano funzioni o servizi analoghi a quelli definiti pubblici nell'ordinamento italiano presso altri Stati membri dell'Unione europea) il giudice è invece chiamato a compiere una verifica di assimilabilità sulla base di un confronto tra discipline giuridiche, secondo un meccanismo che potremmo chiamare di parificazione basata sulla funzione eserciata: il confronto per stabilire la "corrispondenza" o l' "analogia" di funzione o attività esercitata dovrà avvenire, quindi, tra la disciplina normativa in concreto attributiva di determinati poteri e di determinati compiti con la disciplina stabilita, rispettivamente, per i pubblici funzionari e agenti delle Comunità europee, o per i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio italiani, a seconda che si tratti di "soggetto comandato dagli Stati membri", oppure di soggetto che esercita l'attività qualificata direttamente in un altro Stato dell'Unione europea secondo le norme di quello Stato (cioè se si tratta di un pubblico ufficiale di un Stato comunitario).

Restano fuori dall'equiparazione contenuta nella citata disposizione di cui all'art. 322bis comma 1 c.p. gli altri delitti ai quali risulta applicabile la definizione di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio, nonché i casi in cui i pubblici ufficiali (o gli incaricati di pubblico servizio) siano tali per disposizioni non dell'ordinamento comunitario o di uno Stato membro dell'Unione europea, ma per disposizioni dell'ordinamento internazionale o di uno Stato extracomunitario: per comodità chiameremo in via di definizione stipulativa "pubblici ufficiali (o incaricati di pubblico servizio) extracomunitari" questi ultimi per distinguerli dai soggetti disciplinati al primo comma dell'art. 322bis c.p., che chiameremo "p.....

 

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