I. Cenni storici
La tutela degli interessi finanziari è un settore d'importanza prioritaria oggetto da molti anni di un'attenzione particolare da parte dei governi e dei parlamenti degli Stati membri nonché delle istituzioni comunitarie. A partire dagli anni '60, infatti, sono state intraprese azioni in questo settore. Il 10 agosto 1976 la Commissione presentò un progetto di trattato relativo alla modifica dei trattati che istituiscono le Comunità europee al fine dell'adozione di una normativa comune sulla tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità nonché sulla repressione delle infrazioni alle disposizioni dei suddetti trattati, sulla quale negli anni '80 si tennero lunghe discussioni.
Dalla fine degli anni '80 le azioni in questo settore sono state intensificate e si è aperta una riflessione sulla questione della tutela giuridica sul piano sia del diritto comunitario che su quello del diritto nazionale.
Con la sentenza pronunciata il 21 settembre 1989 nella causa 68/88, la Corte di giustizia ha sancito l'obbligo per gli Stati membri di equiparare la tutela degli interessi comunitari a quella dei propri interessi finanziari e di prevedere un dispositivo di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive.
Nella risoluzione del 13 novembre 1991, il Consiglio «Giustizia» dichiarò da parte sua che «la cooperazione tra gli Stati membri in materia di prevenzione e lotta contro le pratiche fraudolente ai danni degli interessi finanziari delle Comunità è resa più efficace dalla compatibilità delle norme contenute nelle disposizioni giuridiche e amministrative degli Stati membri a cui spetta infliggere sanzioni in materia» en invitò la Commissione ad effettuare «uno studio di diritto comparato sulle suddette disposizioni giuridiche e amministrative degli Stati membri per verificare se si possano prendere iniziative per realizzare una maggiore compatibilità di dette disposizioni», noto sotto il nome di relazione «Delmas-Marty».
In via preliminare la Commissione aveva già intrapreso, di sua iniziativa, uno studio comparato sui sistemi di sanzioni amministrative e penali degli Stati membri nonché sui principi generali del sistema di sanzioni comunitarie. Nel luglio 1993 la Commissione ne trasmise i risultati al Consiglio e al Parlamento: ne emergeva l'esigenza di un'azione normativa nei due settori.
Nell'ottobre 1992 la Presidenza britannica presentò al gruppo ad hoc del Consiglio «Diritto penale/Diritto comunitario», istituito nell'ambito della cooperazione politica europea, un progetto di dichiarazione intergovernativa sulla lotta contro la frode ai danni degli interessi finanziari delle Comunità.
Da parte sua il Consiglio europeo di Copenaghen del 21-22 giugno 1993, sottolineata chiaramente la necessità di rafforzare la tutela degli interessi finanziari delle Comunità nel quadro delle nuove disposizioni del trattato sull'Unione europea, invitò «la Commissione a presentare tali proposte al più tardi nel marzo del 1994».
Con la risoluzione concernente la tutela degli interessi finanziari della Comunità, adottata il 29-30 novembre 1993 durante la prima riunione svoltasi dopo l'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea, il Consiglio «Giustizia e affari interni» (GAI) dichiarò che riteneva opportuno «esaminare le misure da prendere per realizzare una maggiore compatibilità tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri nella lotta alle pratiche fraudolente a danno degli interessi finanziari della Comunità.»
Il Gruppo «Diritto penale/Diritto comunitario», istituito al termine di una riunione informale dei ministri della Giustizia svoltasi a Roma nel novembre 1990, con il compito specifico di occuparsi della tutela giuridica degli interessi finanziari delle Comunità, ha esaminato approfonditamente, durante il primo semestre del 1994, le 17 raccomandazioni presentate dalla relazione Delmas-Marty.
Nel frattempo gli sforzi volti alla tutela giuridica contro le frodi lesive degli interessi finanziari hanno trovato espressione diretta nel disposto dell'articolo 209 A del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE), concernente la tutela degli interessi finanziari della Comunità, da un lato, e in quello del titolo VI del TUE, concernente la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, dall'altro.
Il 3 marzo 1994 il Regno Unito presentò al riguardo un progetto di azione comune relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, che sviluppava le idee contenute nel suddetto progetto di dichiarazione della presidenza britannica basato sulle disposizioni del titolo VI del trattato sull'Unione europea.
A seguito della relazione presentata dalla Presidenza greca sull'esame delle raccomandazioni della relazione della Sig.ra Delmas-Marty, il Consiglio europeo di Corfù del 24-25 giugno 1994 invitò «il Consiglio "GAI" a raggiungere un accordo per far fronte agli aspetti criminali delle frodi e a riferire in merito nella riunione di Essen».
Parallelamente, l'11 luglio 1994 la Commissione depositò una proposta di atto del Consiglio relativo alla convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, corredata da una proposta di regolamento del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità a norma del trattato che istituisce la Comunità europea.
Nella risoluzione del 6 dicembre 1994, adottata sotto la presidenza tedesca, il Consiglio chiese l'elaborazione, in base al progetto di azione comune britannico e al progetto di convenzione avviato dalla Commissione e secondo i principi orientativi da esso stabiliti, di uno strumento giuridico che tuteli gli interessi finanziari delle Comunità a norma del diritto penale nazionale.
Sulla base di tale risoluzione il Consiglio europeo di Essen del 9-10 dicembre 1994 chiese al Consiglio GAI di proseguire «alacremente tali lavori in modo da giungere nel primo semestre del 1995 all'adozione di un'azione comune o di una convenzione in materia».
Il Consiglio GAI del 9-10 marzo 1995 ha constatato un consenso politico sull'opportunità di elaborare, in un primo tempo, «uno strumento giuridico autonomo» riguardante talune questioni essenziali, «e di proseguire i lavori per preparare uno strumento giuridico più completo». Detto strumento doveva vertere sulla definizione di «frode», sulla necessità di incriminare gli atti fraudolenti, sull'adeguatezza delle sanzioni penali, sulle norme in materia di competenza giurisdizionale degli Stati membri, sull'estradizione e sulla responsabilità penale dei dirigenti d'impresa.
Il Gruppo «Diritto penale/Diritto comunitario» ha proseguito i lavori sotto le presidenze greca, tedesca e francese, basandosi sui due progetti summenzionati (progetto di azione comune britannica e progetto di convenzione della Commissione), corredati dai testi del progetto di compromesso presentati dalle presidenze tedesca e francese.
A seguito dei compromessi raggiunti dal Consiglio «GAI» del 20-21 giugno 1995, il Consiglio europeo di Cannes del 26-27 giugno 1995 ha constatato l'esistenza di un consenso sul testo della convenzione.

 

II. Principi sanciti dalla convenzione
La presente convenzione ha origine nella constatazione del fatto che la frode ai danni del bilancio della Comunità ha assunto dimensioni sempre più preoccupanti.
In occasione della relazione annuale sulla lotta contro le frodi ai danni degli interessi finanziari delle Comunità relativa al 1994, ad esempio, la Commissione ha sottolineato la gravità assunta dal fenomeno e l'entità dei danni arrecati al bilancio delle Comunità. Il bilancio comunitario per l'esercizio 1995 ammonta ad oltre 70 miliardi di ECU. Le frodi rilevate nel 1994 secondo le comunicazioni regolamentari ed altre fonti di informazione ammontano a un miliardo trentatré milioni di ECU, pari all'1,5 % del bilancio complessivo per l'esercizio 1994.
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