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LE NUOVE FRONTIERE DEL DECRETO 231: L’ATTIVITA’ ECONOMICA PUBBLICA - di Carlo Manacorda, docente di Scienza delle Finanze - Bilanci pubblici presso l'Università degli Studi di Torino






1. LE SENTENZE DELLA CORTE DI CASSAZIONE N. 28699/2010 E N. 234/2011


A dieci anni dall'entrata in vigore, il decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, concernente: "Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle asso-ciazioni anche prive di personalità giuridica" (dopo: decreto n. 231 o, semplicemente, decreto) estende la sua influenza anche sulle società a partecipazione pubblica che svolgono servizi pubblici. L'ampliamento avviene ad opera di due sentenze pronunciate - a breve intervallo - dalla Corte di Cassazione, II Sezione penale, con le quali la Suprema Corte penale attrae alla disciplina del decreto n. 231 l'attività economica pubblica che ne era rimasta estranea. Ci riferiamo alle sentenze n. 28699 del 09 luglio 2010 e n. 234 del 10 gennaio 2011; nei tratti di fondo comuni, e richiamando la lettera del disposto del comma 3 dell'articolo 1 del decreto, affermano che si devono considerare esonerati dalla sua applicazione soltanto lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale e gli altri enti pubblici non economici, laddove la natura pubblicistica di un ente non è condizione sufficiente per escluderlo dall'applicazione delle disposizioni del decreto; occorre anche che esso non svolga attività economica. E' di immediata percezione che il discrimine tra la non applicazione e l'applicazione del decreto non deriva dalla natura dell'ente bensì dall'esercizio o non di attività economica, che qui è di natura pubblica avendo per oggetto la gestione di denaro pubblico.
Tenendo in conto queste brevi annotazioni d'inizio, abbiamo dunque ritenuto che non fosse impreciso titolare lo scritto: "nuove frontiere del decreto 231". Siamo anzi convinti che le "frontiere" vadano intese in senso ulteriormente espansivo: ora punto di partenza ma dagli sviluppi plurimi nel tempo stanti i fluidi confini dell'attività economica pubblica e le progressive evoluzioni che vengono annunciate, e delle quali si dirà qualcosa in appresso.
Vediamo le due sentenze.

1.1. La sentenza n. 28699/2010

La sentenza si riferisce all'attività di società miste impegnate nella prestazione di servizi sani-tari.
Come poc'anzi esposto, la Corte sottolinea, nella sentenza, che la natura pubblicistica di un ente, ancorché istituzionalmente impegnato nell'espletamento di funzioni di rilievo costituzionale (parte convenuta aveva, infatti, sostenuto la non applicabilità del decreto poiché l'esercizio di attivi-tà sanitaria è funzione di rilievo costituzionale), non è condizione sufficiente per escluderlo dall'applicazione delle disposizioni del decreto; occorre anche che esso non svolga attività econo-mica. Se compie attività di questa natura, è responsabile per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio dalle persone indicate nel comma 1 dell'articolo 5 del decreto . Conclude la Corte: "D'altro canto, supporre che basti – per l'esonero dal d. lgs. n. 231/01 – la mera rilevanza costitu-zionale di uno dei valori più o meno coinvolti nella funzione dell'ente è opzione interpretativa che condurrebbe all'aberrante conclusione di escludere dalla portata applicativa della disciplina un numero pressoché illimitato di enti operanti non solo nel settore sanitario ma in quello dell'informazione, della sicurezza antinfortunistica e dell'igiene del lavoro, della tutela ambientale e del patrimonio storico e artistico, dell'istruzione, della ricerca scientifica, del risparmio e via enumerando valori (e non funzioni) di rango costituzionale".
La decisione – che interviene dopo che la stessa Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, si era già pronunciata sulla natura comunque privatistica delle società miste costituite per la gestione dei servizi pubblici locali ai sensi prima dell'articolo 22 della legge n. 142/1990, ed ora dell'articolo 113 del decreto legislativo n. 267/2000 (t.u. enti locali) , interpretazione forse anticipatrice di un orientamento invocabile anche per il caso de quo - assume una rilevanza speciale poiché colma un vuoto interpretativo che si era posto fin dall'emanazione del decreto n. 231. Infatti, la genericità del-la dizione del comma 2 dell'articolo 1 che individua i destinatari delle nuove norme negli "enti for-niti di personalità giuridica, società e associazioni anche prive di personalità giuridica" lasciava dubbi sulla sua applicabilità o non a soggetti che, organizzati secondo un modello societario e nel cui capitale fosse presente, totalmente o parzialmente, denaro pubblico, svolgessero servizi pubblici . Anzi, il prevalere iniziale di una giurisprudenza che tendeva ad assegnare a questi soggetti natura pubblicistica induceva ad escluderlo: se tali soggetti erano (e sono) pubblici, incorrevano (e in-corrono) già nelle responsabilità proprie del settore pubblico, conosciute dal giudice contabile e pu-nite con sanzioni diverse da quelle stabilite dal decreto n. 231 .
La sentenza afferma dunque, inequivocabilmente, un principio: il decreto n. 231 si applica an-che alle società pubbliche essendo implicito, come annota la Corte, che ogni società, proprio in quanto tale, è costituita pur sempre per l'esercizio di un'attività economica .

1.2. La sentenza n. 234/2011

La Suprema Corte (stessa sezione penale) ritorna sull'argomento con la sentenza n. 234 del 10 gennaio 2011. In questo caso, il giudizio ha riguardato l'applicabilità di sanzioni interdittive nei confronti di una società d'ambito costituita in forma di S.p.a., impegnata nello svolgimento di ser-vizi pubblici in materia di raccolta rifiuti. Nel ribadir.....

 

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