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Dom, 17 Ott 2021
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Relazione esplicativa della convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle ComunitÓ europee o degli Stati membri dell'Unione europea

I. Introduzione
Il diritto penale degli Stati membri dell'Unione europea, alla pari di quanto avviene praticamente in tutto il resto del mondo, prevede misure di lotta contro la corruzione attiva e passiva dei funzionari nazionali. Pur variando da uno Stato all'altro, la definizione dei reati di corruzione rende possibile rinvenire in essi elementi comuni che rendono possibile una definizione comune.
Passando dalla prospettiva interna a quella internazionale, la principale lacuna già da tempo constatata sul fronte della lotta alla corruzione presentante elementi di transnazionalità consiste nel frequente disinteresse che il diritto penale interno degli Stati manifesta nei confronti della corruzione di pubblici ufficiali stranieri od appartenenti ad organizzazioni internazionali. La definizione di «pubblico ufficiale» o di funzionario rilevante ai fini dell'applicazione del diritto penale interno di molti Stati è infatti applicabile ai soli pubblici ufficiali nazionali; anche nel caso di assenza di ulteriori specificazioni essa viene spesso interpretata in senso restrittivo.
Sino ad oggi il diritto penale di gran parte degli Stati membri non ha previsto la perseguibilità di condotte di corruzione rivolte nei confronti di funzionari di altri Stati membri o delle Comunità europee e ciò anche nel caso in cui tali condotte vengano poste in essere all'interno del proprio territorio o da parte di un proprio cittadino. Anche se in taluni casi il ricorso a figure di reato diverse dalla corruzione, quali quelle di frode e abuso di fiducia, può servire egualmente a perseguire taluni comportamenti criminosi, la corruzione in quanto tale rischiava comunque di rimanere priva di sanzione.
Tale situazione, da tempo al centro dell'attenzione in diverse sedi internazionali (in particolare OCSE e Consiglio d'Europa) e già oggetto di numerose raccomandazioni e risoluzioni, appare vieppiù insostenibile all'interno dell'Unione europea in ragione dei più stretti legami esistenti tra gli Stati membri nonché della stessa loro comune appartenenza ad un'istituzione sopranazionale fondata sul diritto e la legalità, qual è la Comunità europea e che è per di più dotata di proprie istituzioni e di una proprio esteso corpo di funzionari.
Oltre che sotto il profilo dei principi, la situazione descritta crea di frequente intralcio alla cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri, ove non sia soddisfatta la condizione della doppia incriminazione.
Una prima risposta a tale situazione è giunta con l'atto del Consiglio del 27 settembre 1996 che stabilisce un protocollo della convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee; il suddetto protocollo ha anche fornito risposta al punto 7, lettera h), della risoluzione del Consiglio del 6 dicembre 1994 sulla tutela giuridica degli interessi finanziari delle Comunità, ai sensi della quale «gli Stati membri dovrebbero prendere misure efficaci per punire gli atti di corruzione in cui sono coinvolti funzionari delle Comunità europee in relazione agli interessi finanziari delle Comunità».
Tuttavia, tale protocollo, in ragione della materia oggetto della relativa convenzione, si limitava ad obbligare gli Stati membri a reprimere i soli comportamenti di corruzione collegati ad atti di frode ai danni degli interessi finanziari delle Comunità europee, vale a dire, secondo la definizione offerta dagli articoli 2 e 3 del protocollo, un atto commissivo od omissivo «che leda o che potrebbe ledere gli interessi finanziari delle Comunità europee».
Il governo italiano nel 1996 assunse l'iniziativa di proporre un progetto di convenzione al fine di estendere l'obbligo di incriminazione a tutti i comportamenti di corruzione che tocchino funzionari comunitari o di Stati membri, e non soltanto a quelli collegati ad atti di frode ai danni degli interessi finanziari delle Comunità europee. Pur fondandosi in buona parte sulle disposizioni e le definizioni sulle quali si era già potuto constatare un accordo tra le delegazioni in occasione della discussione del protocollo, si tratta tuttavia di una proposta di portata autonoma e generale che reca al proprio interno le necessarie disposizioni complementari in materia di cooperazione giudiziaria e di competenza della Corte di giustizia. Successivamente a questa iniziativa il Consiglio ha adottato il 26 maggio 1997 l'atto che stabilisce la convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell'Unione europea.
Una volta operante, tale convenzione contribuirà a un efficace funzionamento del mercato interno e all'attuazione dell'orientamento politico n. 13 del piano d'azione del 28 aprile 1997 contro la criminalità organizzata, adottato dal Consiglio europeo di Amsterdam del 1997.
Occorre notare che parti della presente relazione esplicativa sono state elaborate sulla scorta delle osservazioni contenute nelle relazioni esplicative sulla convenzione del 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e sul protocollo del 1996 della suddetta convenzione.

 

II. Osservazioni sugli articoli
Articolo 1
Definizioni
Questa disposizione introduttiva definisce i termini di «funzionario», «funzionario comunitario» e «funzionario nazionale», ai sensi della convenzione, ogniqualvolta detti termini vi figurino.
1.1. Sotto la generica definizione di «funzionario» di cui alla lettera a) ricadono varie categorie di persone - funzionari comunitari e funzionari nazionali, inclusi i funzionari nazionali di un altro Stato membro - al fine di garantire la più ampia e omogenea applicazione delle disposizioni fondamentali della convenzione nella lotta contro la corruzione. Ai fini della definizione di queste categorie viene fatto riferimento ai rispettivi statuti.
1.2. La lettera b) si applica ai «funzionari comunitari», che non sono soltanto i funzionari di ruolo in senso stretto, contemplati dallo Statuto dei funzionari delle Comunità europee, ma anche le diverse categorie di personale assunto per contratto ai sensi del regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee, ossia gli esperti nazionali comandati presso le Comunità europee per esercitare funzioni corrispondenti a quelle esercitate dai funzionari o dagli altri agenti delle Comunità. Non rientrano in tale definizione i membri delle istituzioni comunitarie - la Commissione, il Parlamento europeo, la Corte di giustizia e la Corte dei conti delle Comunità europee, dei quali si occupa invece il successivo articolo 4 della convenzione.
1.3. L'ultima frase della lettera b) intende includere nella definizione di «funzionario comunitario» il personale degli organismi costituiti secondo il diritto comunitario, ovvero, attualmente:
- l'Agenzia europea di cooperazione
- la Banca europea per gli investimenti
- il Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale
- la Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro
- l'Istituto universitario europeo di Firenze
- il Fondo europeo per gli investimenti
- l'Agenzia europea dell'ambiente
- la Fondazione europea per la formazione professionale
- l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze
- l'Agenzia europea di valutazione dei medicinali
- l'Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro
- l'Ufficio di armonizzazione a livello di mercato interno (marchi, disegni e modelli)
- la Banca centrale europea
- l'Ufficio comunitario delle varietà vegetali
- il Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea
- l'Osservatorio europeo sul razzismo e la xenofobia.
Questa disposizione riguarda il personale degli organismi, già esistenti e di futura creazione, ai quali spetta, in senso lato, applicare la normativa comunitaria, sia esistente che prevista ai sensi dei trattati della Comunità.
1.4. La lettera c) definisce il «funzionario nazionale» quale «funzionario» o «pubblico ufficiale» secondo quanto definito nel diritto nazionale di ciascuno Stato membro ai fini del rispettivo diritto penale. Si dà pertanto precedenza alla definizione contenuta nel diritto penale dello Stato di appartenenza del funzionario. Qualora sia coinvolto un funzionario nazionale dello Stato membro che ha promosso l'azione penale, è senz'altro applicabile la sua definizione nazionale. Qualora sia invece coinvolto un funzionario di un altro Stato membro, la definizione presente nel diritto di detto Stato membro dovrebbe normalmente essere applicata dallo Stato membro che ha avviato l'azione penale. Nel caso di persone che non avrebbero lo status di funzionario ai sensi della legge di tale ultimo Stato, questa definizione può però non risultare decisiva. Ciò risulta chiaramente dal secondo comma della lettera c), secondo cui uno Stato membro è obbligato a recepire la definizione di funzionario di un altro Stato membro soltanto nella misura in cui essa sia compatibile con il suo diritto interno, ed avrà pertanto la facoltà di stabilire che i reati di corruzione in cui sono coinvolti funzionari di un altro Stato membro si riferiscono soltanto a funzionari il cui status è compatibile con la propria definizione di «funzionario nazionale». Pur non essendo previsto alcun obbligo al riguardo, la decisione di fare ricorso in via generale a tale facoltà potrà anche eventualmente venire esplicitata da parte dello Stato membro attraverso il deposito di una apposita dichiarazione. Deve in generale osservarsi che il riferimento al diritto dello Stato membro del funzionario consente di tenere debito conto delle situazioni nazionali specifiche per quanto riguarda lo status delle persone che esercitano funzioni pubbliche. L'articolo 4, paragrafi 2 e 3, mette invece in evidenza che la nozione di «fu.....

 

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